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运管观察者札记

运管观察 交通评说 网文转贴 凡人杂念

 
 
 

日志

 
 

关于道路运输行政执法过程中按照行政处罚法规定进行证据先行登记保存  

2012-04-20 15:15:53|  分类: 运管之见 |  标签: |举报 |字号 订阅

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交通运输部于今年二月以交政法发[2012]45号文件公布规章和规范性文件清理结果”,根据行政强制法规定,决定取消部规章《道路货物运输及站场管理规定》第六十一条和《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十二条规定的行政强制措施。

昨日在互联网上看到消息灵通人士发布的行业新闻,透露两规章中两条涉及行政强制的条款已经修改,新闻如下:

近日,交通运输部发布了《关于修改<道路货物运输及站场管理规定>的决定》(中华人民共和国交通运输部令2012年第1号)和《关于修改<道路旅客运输及客运站管理规定>的决定》(中华人民共和国交通运输部令2012年第2号)。

交通运输部决定将《道路货物运输及站场管理规定》(交通运输部令2009年第3号)第六十一条修改为:“道路货物运输经营者违反本规定的,县级以上道路运输管理机构在作出行政处罚决定的过程中,可以按照行政处罚法的规定将其违法证据先行登记保存。作出行政处罚决定后,道路货物运输经营者拒不履行的,作出行政处罚决定的道路运输管理机构可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构,作为能否通过车辆年度审验和决定质量信誉考核结果的重要依据。”
    交通运输部决定将《道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部令2009年第4号)第八十二条修改为:“客运经营者违反本规定的,县级以上道路运输管理机构在作出行政处罚决定的过程中,可以按照行政处罚法的规定将其违法证据先行登记保存。作出行政处罚决定后,客运经营者拒不履行的,作出行政处罚决定的道路运输管理机构可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构,作为能否通过车辆年度审验和决定质量信誉考核结果的重要依据。”(来自:
安徽省公路运输管理局网站 局政法处  孙陈)

以上信息来自省级运管机构网站的信息,属实的可能性很大,也许没几天,交通运输部即会正式公开发布。

附:

道路货物运输及站场管理规定》(交通运输部2009年第3号令)原规定:

第六十一条 道路货物运输经营者违反本规定后拒不接受处罚的,县级以上道路运输管理机构可以暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件,签发待理证,待接受处罚后交还。

道路旅客运输及客运站管理规定》(交通运输部2009年第4号令)原规定:

第八十二条 客运经营者违反本规定后拒不接受处罚的,县级以上道路运输管理机构可以暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件,签发待理证,待接受处罚后交还。

中华人民共和国行政处罚法》有关证据先行登记保存规定:

第三十七条 行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。执法人员与当事人有直接利害关系的,应当回避。


转贴网上发表的两篇有关证据先行登记保存的文章,供大家学习/参考/理解。

    之一:证据的先行登记保存行为属于行政强制措施范畴
    行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为,证据先行登记保存正符合这一项规定。
    《行政处罚法》第三十七条规定,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在7日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”由于在《行政强制法》列举的强制措施中,没有出现“登记保存”这一名词,所以有人认为,证据的“登记保存”不属于行政强制措施。笔者认为,这样的理解有误,其实“登记保存”就是一种行政强制措施。
    从概念看,《行政强制法》第二条的表述是“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”,认真分析这一概念,可以发现行政强制措施的目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形;行政强制措施具有三个特性,即①暂时性,行政强制措施是过程中的行政行为,不是最终行政行为;②保全性,行政强制措施是为了保障最终行政决定的合法有效作出;③单向性,即行政强制措施由行政机关单方面实施。
    根据《行政处罚法》的规定,我们可以说,证据的“登记保存”完全具备“防止证据损毁”的目的,证据的“登记保存”完全具备行政强制措施的三个特性。因为从立法技术看,《行政强制法》第九条采用的列举式与兜底性相结合的技术。在对行政强制措施进行“限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款”作了列举式的规定之后,又以“其他行政强制措施”一语进行兜底性规定。这样的规定,明白无误地告诉我们行政强制措施并不限于上述四种,其他行政强制措施是个很大的“兜”,并不排除“登记保存”措施进入这个“兜”。因为,从立法本意看,“登记保存”是一种“行政强制措施”。全国人大常委会法制工作委员会行政法室集体编写的《<中华人民共和国行政强制法>释义与案例》一书中,这些具体参与《行政强制法》立法工作的专家非常明确地说“登记保存”是一种“行政强制措施”。行文至此,毋须赘述,我们可以下一个明白无误的结论:对证据进行“登记保存”就是一种行政强制措施。

之二:须警惕“先行登记保存措施”的滥用

日前,笔者在安徽北方某城市调研时发现,在一处简易的停车场内停放着十几辆因违反道路运输管理规定而被暂扣的车辆。据驾驶员反映,当地道路运输管理机构的执法人员向他们开具了《先行登记保存物品通知书》,并责令他们将车辆开至该停车场停放、接受处理。笔者在现场查看了驾驶员出具的《先行登记保存物品通知书》,上面注明的暂扣理由有“私改车辆从事营运”、有“未经道路运输管理机构考试合格”等等。驾驶员们抱怨说,他们找到当地交通部门要求尽快处理,却无人受理,车被扣了,每天要缴纳不菲的停车费用不说,这功夫可耽误不起呀。

先行登记保存措施是《行政处罚法》规定的一种带有强制性的行政措施,是指行政机关在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,对需要保全的物证当场登记造册,暂时先予封存固定,责令当事人妥为保管,等待行政机关进一步调查,作出处理决定。《行政处罚法》第三十七条第二款规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。

先行登记保存措施应当严格依法实施。

第一,行政机关必须是在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,方可采取先行登记保存措施。针对本文中驾驶员的违法行为,我们不禁有这样的疑问,是否一概属于“证据可能灭失或者以后难以取得的情况”?如果通过拍照、摄像、制作勘验笔录等方式可以达到收集有关证据的目的,是否一定要采用先行登记保存措施?根据行政法上的“比例原则”,行政机关在采取某项行政措施的时候,应当适当地平衡对个人利益的损害与社会获得的“公共利益”之间的关系,只有当前者小于后者时方可为之,否则会显失公正,是为“行政不合理”。 

第二,行政机关采取先行登记保存措施,必须经行政机关负责人的批准。这里的行政机关,笔者认为应当理解为“依法享有行政权力,能以自己的名义实施行政管理活动,并对由此产生的行为后果独立承担法律责任的组织”,其负责人不应扩大到行政机关内设机构的负责人;这里所谓的“批准”,应当是在行政机关负责人了解案件的基本情况和当事人的违法事实后而作出的决定(笔者并不反对在紧急情况下执法人员可以先口头汇报再补办相关手续,但这只能是“权宜之计”,而不应成为行政执法活动的常态),象本文中执法人员随身携带盖有行政机关负责人印章的空白执法文书,可以随时取用,行政效率是有了,但也因此很难避免权力的滥用。

 第三,对当事人与行政处罚案件的物证无关的物品,不能采取先行登记保存措施。象本文中针对驾驶员“未经道路运输管理机构考核合格”而对车辆采取先行登记保存措施,从道理上讲很难说得通。

有学者撰文指出先行登记保存措施的立法本质为限权性立法,即为限制查封、扣押权的滥用。因为实践中,众多行政机关自授查封、扣押权,为了阻却这一现象的发生,立法者引进了先行登记保存制度。近年来,随着我国行政法治进程的推进和行政控权理念的深入人心,查封、扣押等行政强制措施的设定权受到严格的限制,通常需要有单行法律、法规的特别规定(《行政强制法》的出台可望从根本上解决这一问题)。

就本文所列情形,《中华人民共和国道路运输管理条例》(国务院令第406号)第六十三条明确规定:“道路运输管理机构的工作人员在实施道路运输监督检查过程中,对没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明的车辆予以暂扣的,应当妥善保管,不得使用,不得收取或者变相收取保管费用。”即明确了“没有车辆营运证又无法当场提供其他有效证明”是采取行政强制措施的法定情形。

而先行登记保存措施是行政基本法规定的一项行政措施,行政机关可依职权主动行使而无须法律、法规的特别规定。这就出现了有违立法者初衷的尴尬情形:执法者以先行登记保存之名,而行变相扩大行政强制措施范围之实。事实上很多情况下,先行登记保存措施和行政强制措施对当事人权益带来的影响并无二致。从这个意义上说,本文中道路运输管理机构执法人员的行为是一种规避法律的行为,相信这种情况在当前行政执法领域并非鲜见,需要引起有关部门的高度警惕。(来源:国务院法制办网站 作者单位:安徽省人民政府法制办公室 疏华茂)
   

交通运输部两规章的两条款修订后,已与原部令条款仅规定“暂扣其《道路运输证》等道路运输管理机构颁发的相关证件”不同,先行登记保存的证据除相关证件外,还可能涉及运输车辆、运载货物等,在什么情况下,即使通过拍照、摄像、制作勘验笔录等方式,证据仍“可能灭失或者以后难以取得”需要采取进一步强制措施?希望交通运输部及时印发《道路运输管理机构证据先行登记保存办法》的规范性文件,对先行登记保存措施执行中证据的认定以及合法、谨慎的具体行为和程序有比较具体的规范。

关于在使用证据先行登记保存措施,“作出行政处罚决定后,道路货物运输经营者拒不履行的,作出行政处罚决定的道路运输管理机构可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构,作为能否通过车辆年度审验和决定质量信誉考核结果的重要依据。”的规定,应当说是很好的监管方式。但“可以将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构,......”,而不是应当或必须将其拒不履行行政处罚决定的事实通知违法车辆车籍所在地道路运输管理机构,很遗憾。希望交通运输部加快行政执法处罚异地执行、统一执法的信息化、网络化措施,使拒不履行行政处罚决定的行为,必须受到行政处罚。


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