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运管观察者札记

运管观察 交通评说 网文转贴 凡人杂念

 
 
 

日志

 
 

2011年西安市政协提案:关于规范各区县道路运输管理机构的建议  

2011-03-06 00:55:46|  分类: 网文转贴 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发布机构:市人民政府办公厅

发布时间:2011-01-24 17:00:28

主题分类:文秘工作

索 引 号:0750218682/2011-71605

关 键 字:会议,

 


近年来,为我市的经济和社会发展,我市的道路运输管理机构作出了巨大的贡献。但公路“三乱”问题确时有反映,从反映的的情况看,城六区交通运管站经费基本能够得到保障,执法行为比较规范,而郊区县交通运管站的突出矛盾是经费缺口大,不能维持正常支出,只能通过罚没返还弥补,导致公路“三乱”屡禁不止。 
  我市各区县道路运输管理机构属自收自支的事业单位,分别隶属于区县交通行政管理部门,业务上由市交通运输管理处指导,全市道路运输管理机构是“以块为主,条块结合”的二级管理体制。 
  城六区道路运输管理机构的主要工作职责是:对辖区货运市场、道路运输、水上运输、搬运装卸、运输服务业行使行政执法和监督管理职能。郊区县道路运输管理机构在承担与城六区相同的工作职责外,还对辖区旅客运输、客运站场、危险品运输、机动车维修、驾驶员培训学校行使行政执法和监督管理职能。
  一、各区县道路运输管理机构存在的问题 
  (一)经费分配方式不合理.2009年中央财政转移支付我市7310万元,按我市交通运输管理系统人员核定编制1028人计算,人均经费7.1万元,按实际在岗人数1233人计算,人均经费5.9万元,加上地方财政的其他拨付(罚没返还),总体上足以保障交通运输管理系统正常开支。但由于在分配转移支付资金时,我市简单照搬省财政厅对全省转移支付“以2007年市区收入为基础,按各市区收入比重计算确定”的方法,分配的极不均衡。按核编人数计算,市运管处人均18.4万元;城六区运管站人均10.82万元,最高的雁塔区人均15.9万元,最低的碑林区人均4.3万元;郊区县运管站人均3.06万元,最高的阎良区人均4.2万元,最低的高陵县人均1.2万元(长安区运管站因未核编,不具可比性)。市、区、县人均转移支付数最大差距约为15倍,若按在岗人数计算差距更大,约为18倍(详见表二)。郊区县运管站连人员工资都不够,正常的行政办公费用也没有保证,罚没收入成为补充经费的唯一渠道,运政人员以罚款为目的,随意选择执法地点,违规上路查车现象普遍存在,对道路运输市场的监管和培育倒成了次要任务。 
  郊区县运管站反映,之所以郊区县征收的运管费少,一个重要的原因是由于我市的金融政策规定,城六区的银行可以办理车辆按揭付款,城区之外的银行则不能办理,郊区县很多车主在购买货车时为了能够按揭付款,将新车在城六区运管站落户,管理费自然交给了城六区运管站,而车辆运营和管理却在各郊区县。 
  (二)管理体制不顺 
  根据《中华人民共和国道路运输条例》第7条第3款“县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作”、交通部《道路旅客运输及客运站管理规定》第7条第2款“本规定所称县,包括县、旗、县级市和设区的市、州、盟、下辖乡镇的区”规定,我市市级及下辖乡镇的七个郊区县道路运输管理机构,属于法律法规授权行政执法的合法机构,而城六区由于不辖乡镇,所属道路运输管理机构不具有法律法规授权资格。 
  我市交通运输管理实行“条块结合,以块为主”的二级管理体制,各区县道路运输管理机构的业务主管在市交通运输管理处,资金来源由市财政部门下拨,人员进出则由区县人事部门管理。这种人、财、物分离的管理体制,一方面使市交通运输管理处对区县运管站缺乏强有力的管理和约束手段,另一方面各区县由于人事部门只管调入人员而不考虑单位资金状况,财政部门只管划拨资金而不考虑单位人员状况,造成基层单位人员结构不合理、机构臃肿、资金短缺的实际困难。 
  (三)经费形式与实际不符 
  目前我市道路运输管理机构经费形式仍按自收自支对待,但事实上实施成品油价税费改革后,道路运输管理机构的业务和职能发生了根本变化,从原来的行政许可收费部门,转变成了单一的运输市场监管部门,取消了所有的收费项目,收入由中央转移支付和罚没收入返还构成,也就是说实际上经费是由财政全额负担。按照规定,自收自支事业单位离退休人员基本工资由养老基金管理部门发放,而生活补贴及其他费用由所在单位自行解决,目前资金短缺的区县运管站根本无力承担这部分经费,造成离退休人员情绪极不稳定,多次到有关部门上访。建议: 
  针对我市道路运输管理机构的现状及出现公路“三乱”问题的原因,建议: 
  (一)重新确定合理的财政转移支付分配方式 
  《陕西省财政厅关于印发2009年省对市区成品油价格和税费改革转移支付办法的通知》(陕财办预[2009]236号)要求,转移支付资金要按照“资金属性不变、资金用途不变、预算程序不变、事权不变”的原则合理安排,同时“各市区可参照本办法,结合本地实际情况,制定本地区成品油价格和税费改革转移支付办法,并报送省财政厅备案”。我市应根据省上的原则要求,结合实际情况,重新确定科学合理的财政转移支付基数,以保证区县道路运输管理机构的正常运转。湖北全省采取的是将财政转移支付资金按人头平均分配的方式;我省咸阳、渭南等市采取的是首先保证每个运管机构的人均经费,其余部分适当调配的方式,值得我市借鉴。 
  (二)理顺管理体制 
  应从三个从方面,加快理顺道路运输管理体制: 
  1、改变道路运输管理机构经费形式。2007年11月,交通部《关于促进道路运输业又好又快发展的若干意见》(交公路发〔2007〕610号)要求,各地要加快理顺道路运输管理机构体制,积极争取对道路运输管理机构统一定编,纳入公务员序列或者参照公务员管理;2008年12月,省政府《关于成品油价格和税费改革的实施意见》(陕政发[2008]69号)要求同步推进原在“五费”中列支经费的事业单位的改革,对具有行政管理职能的事业单位,实行公务员或参照公务员管理。考虑到我市道路运输管理系统人员以工代干比例过高、实行公务员或参照公务员管理困难较大的现状,应按照“履行政府职能的执法部门应纳入财政供养范围”的公共财政分配要求,由编制、人事、财政部门研究具体方案,将市区两级道路运输管理机构经费形式由自收自支改为全额拨款,将其纳入全额预算管理,彻底解决财政供给缺位的问题。 
  2、鉴于城六区道路运输管理机构已不具备行政执法资格,应予撤销(含其地方海事管理处),人员并入市交通运输管理处,由市交通运输管理处对其人、财、物直接管理,重新设置市交通运输管理处的内设机构,通盘考虑城六区道路运输管理工作。由于二级管理体制易造成政令不畅、划地为牢、效能不高的局面,应参照广州、南京、济南、长春、沈阳、杭州、太原等7个副省级省会城市的做法,将郊区县道路运输管理机构也逐步纳入市级直管。 
  3、严格编制管理,清理超编人员。长期以来,我市大部分郊区县运管站一直存在着执行编制不严格,无计划、无原则进人的问题,人员素质参差不齐,人员结构不合理,以工代干比例过大。2008年市编制委员会调整区县事业单位编制时,明确要求这次调整后,在一定时期内要保持稳定,超编事业单位坚决不得调入或招聘新的工作人员,并要力争在三年内消化分流完毕。但个别郊区县没有严格执行规定,超编的运管站这两年仍在进人,使超编现象更加严重。建议编制、人事部门对各区县运管站近几年调入人员是否具备资格、进人的程序是否正规、手续是否完备进行核查,对不符合规定的坚决予以清退;研究制定具体方案,对富余人员进行分流,在超编人员消化分流完毕前,各区县运管站要严格按照市编委的要求,坚决不得调入或招聘新的工作人员。(来自:
西安市人民政府网站)  


关于我市城六区交通运输管理机构现状的调研报告

李堪社 朱景云

(2010年6月21日)

为解决导致公路“三乱”的深层次原因,从源头上减少“三乱”发生的条件和土壤,今年以来,纠风室把理顺机制体制作为治理公路“三乱”的重点,按照“先易后难,突出重点,逐步理顺”的工作思路,首先从解决基层交通运管执法队伍的问题入手,近期对城六区交通运输管理部门的现状进行了调研。通过实地察看、专题座谈、走访相关部门,摸清了我市城六区交通运管部门的基本情况。总的看来,目前我市城六区交通运管部门的经费基本能够得到保障,执法行为比较规范,导致公路“三乱”屡禁不止、时有反弹的根源性问题是执法条规不严谨、监督制约机制不健全、罚没收入未脱钩管理、管理体制不顺等。

一、城六区交通运输管理机构的现状

从1977年起,我市各区县陆续成立交通运输管理机构,属自收自支的事业单位,科级建制,分别隶属于区县交通行政管理部门,全市交通运输管理机构形成“以块为主,条块结合”的二级管理体制。

 (一)主要职责

各区交通运管站的主要工作职责是:行使《中华人民共和国道路运输条例》和《中华人民共和国水路运输条例》授权的道路、水路运输管理工作,依据国家及省、市有关道路水路运输管理的法律法规,负责辖区道路运输市场管理和道路运输业综合安全监管,核发道路运输经营许可证,对货运、搬运装卸及运输服务业进行检查、纠正及行政处罚,制定辖区道路运输行业发展规划等。

 (二)编制状况

由于城区对编制控制相对严格,城六区交通运输管理站超编问题并不严重,主要问题是编制设置与现实不适应的问题。目前的编制是2003年核定的,当时全市仅有客车6538辆,货车40788辆,而2009年全市有客车15260辆,货车123878辆,比2003年增加了近2倍。并且随着社会的发展,政府对道路运输市场的监管职责和服务工作的要求越来越细化,交通运管站的工作重心从收费管理向全面服务交通经济发展管理转型,车辆越多,工作量越大,责任越重,安全监管范围也就不断扩大。根据县区级道路运输管理机构核定的编制标准,2万辆以下的为0.9人/百车,2万辆以上不足5万辆的为0.8人/百车,多数区交通运管站都存在编制不足,人员紧张的问题。

 (三)经费收支状况

2009年前区县交通运管站的经费来源主要有公路养路费、公路运输管理费和罚没收入返还。实施成品油价税费改革后,国家从2O09年1月1日起取消了公路养路费、公路运输管理费等六项收费,现在经费主要靠中央财政转移支付和罚没收入返还,转移支付基数以各区县2007年实际征收的公路运输管理费核定,以后每年按10%左右递增。

2009年,城六区交通运管站的经费保障较好(除灞桥区外,均足额拨付到位),基本能够保障工作的正常运转,人头费普遍高于本区财政供养人员的平均水平。但以2007年一年征收的公路运输管理费为基数核定转移支付标准也不尽合理,如碑林区交通运管站由于2007年实际征收公路养路费和公路运输管理费仅为164万元,基数相对较小,转移支付远远不能满足正常开支,缺口部分只能依赖执法过程中的罚没收入。从城六区交通运管站财政返还的罚没收入看,仍然是上缴罚款多了返还就多,公用经费也就相对充裕。

二、城六区出现公路“三乱”问题的原因

由于城六区交通运管站经费基本有保障,公路“三乱”现象相对较少,但仍未完全杜绝,群众投诉时有发生,出现公路“三乱”问题的原因主要有:

(一)罚没收入返还的利益驱动

各区财政还未完全实行罚没收入脱钩管理,基本还执行着罚没收入按比例返还的政策,为了增加收入,改善办公条件,基层执法部门违规执法罚款的现象依然存在。虽然运政执法要求以源头监管为主,但在货物装卸、运输站点少的区,运政人员随意选择执法地点,违规上路查车现象普遍存在。

(二)管理体制不顺

我市交通运输管理实行“条块结合,以块为主”的二级管理体制,各区运管机构的业务主管在市交通运输管理处,而人、财、物等在地方政府,管人的管不到事,管事的管不到人,各行其是,各自为政,导致基层执法工作轻教育、轻管理、轻纠违,重处罚。另外各区交通运管站业务范围相对较窄,与市运管处职责交叉,存在重复管理的矛盾,如市交通运输管理处和碑林区交通运管站均在“东方家居”、“红星美凯龙”两个大型家居建材市场设有执法点,同一区域多个部门执法,必然造成管理上的混乱。

(三)执法条规不严谨

由于运政执法的法律法规众多,有些规定不够明确,不同位阶的规范性法律文件的规定不尽一致,降低了执法工作的可操作性。如城六区公路“三乱”投诉最多的是对营运车辆的界定问题,在交通部的执法解释中,营业性道路运输包括运费纳入承包费、运费纳入经营成本、以运代销等多种运费结算方式,并非只有货票客票这一种结算方式。但在实际执法过程中,不但老百姓对此不了解,一些法院、律师等法律界人士也对此并不认同,认为“为本人、本单位生产、生活服务,不发生运费结算的道路运输”没有“经营性”的行为;且交通部的行业执法解释是以函件的形式通知,本身不能成为执法的依据,容易造成社会公众和运政执法部门对执法行为是否正当的不同理解。

(四)监督制约机制不健全

执法手段落后,对《道路运输证》、《道路运输从业人员从业资格证》等有效证件的网络控管还无法实现全国联网,对违章车辆的制约手段不强;执法人员自由裁量权过大,加之素质参差不齐,处罚依据、处罚标准、处罚程序、执法文书等不够规范,出现没有法定依据罚款,超标准罚款,重复罚款,罚款不给或少给票据,使用不合法票据等问题。

三、对规范城六区交通运管机构管理的建议

针对我市城六区交通运输管理机构的现状及出现公路“三乱”问题的原因,我们建议:

(一)规范经费保障机制

从2009年各区交通运管站的收支情况看,收入主要由中央转移支付和地方财政罚没收入返还构成,支出主要包括人头经费和公用经费,也就是说实际上经费由财政全额负担,但事业单位预算管理方式仍按自收自支对待。按照现阶段公共财政分配要求,履行政府职能的执法部门应该纳入财政供养范围,建议市编办、财政部门研究具体方案,将各区交通运管站纳入财政部门全额预算管理,理顺财政供给体制,彻底解决财政供给缺位的问题。应参照各区交通运管站的工作量及近几年征收的公路运输管理费的平均数,确定合理的财政转移支付基数。要严格执行罚没收入与支出脱钩管理,从根源上杜绝公路“三乱”行为的发生。

(二)科学合理的核定编制

人事、编办、财政、交通部门在交通运输管理机构改革中,充分考虑车辆管理的工作量,重新核定区县交通运输管理机构编制,使编制数科学合理,满足工作需要。鉴于交通运输管理机构代表政府行使交通行政执法,建议争取将其工作人员纳入公务员管理或参照公务员管理。要严格执行“逢进必考”政策,把好基层交通运输管理机构进人关,进一步提高执法人员的素质。

(三)理顺管理体制

目前我市道路运输管理机构是二级管理体制,区县交通运管站主要负责辖区货运市场的管理,业务范围单一,一些货运市场较少的区交通运管站存在人浮于事的现象;而市交通运管处要负责全市客运、货运安全管理,人少事多。事实上每年交通运输高峰期间,各区交通运管站都要配合市交通运管处,将大量人力投入到本不在自己职责范围内的客运市场安全管理工作,而市交通运管处对区县交通运管站缺乏强有力的管理和约束手段,造成政令不畅、效能不高。从全国10个副省级省会城市道路运输体制改革情况看,广州、南京、武汉、济南、长春、沈阳、杭州7个城市都实行市级直管,不设区级机构,我市也应加快理顺交通运输管理体制,撤销城六区交通运输管理机构,将人员并入市交通运输管理处,实现人、财、物统一管理的目标。

(四)强化规范执法

要加强对基层交通运输管理执法队伍的教育培训,全面提高执法队伍素质和工作水平,增强服务意识,提倡人性化执法;推广联网稽查、车牌自动识别系统等现代化执法手段,规范执法标准和程序,不断建立完善监督制约机制。各级纠风、财政、交通行政管理部门要加强协调配合,研究建立全市交通运输管理执法行为电子监察系统,公开执法依据、执法程序、执法结果,不断规范执法行为。建议省市交通运输主管部门对现行道条存在的问题尽快修订完善,提高执法行为的规范性和可操作性。(链接自:中共西安市纪委 西安市监察局网站

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