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运管观察者札记

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向领导提交资料4:“定期公布客运市场供求状况”重要性及有关评议  

2011-11-14 12:06:34|  分类: 运管之见 |  标签: |举报 |字号 订阅

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浅析“ 定期公布客运市场供求状况”在客运管理工作中的重要性

   来自博客--泰山运政

《中华人民共和国道路运输条例》(以下简称“道条”)第十三条规定:“县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况。”这一规定是在该条例中的一个创举,在以往的各种规范性文件中都没有这一说法,那么这一规定对运政管理机构而言有什么意义呢?在<中国道路运输>2006年第七期杂志上也有一篇关于“定期公布客运市场供求状况。”是不是道路运输管理机构的义务?的文章,为此,笔者想就此谈谈对这一规定的看法。

在笔者看来,“定期公布客运市场供求状况”不仅仅是县级以上道路运输管理机构的义务,它更是道路运输管理机构对客运市场实施行政许可数量限制的法理和情理基石。只有在道路运输管理机构全面、客观、科学的对所管辖区域的客运市场供求状况进行了定期公布的基础上,才能对客运市场的准入实施数量限制,否则就不具有合法性和合理性。

为什么这样说呢?因为,众所周知,我们道路运输管理机构近年来随着客运市场的发展,对客运市场的管理,尤其是在一些干线公路上,都是实施着准入数量限制的,而不是在具备其他条件的情况下,允许新增运力无限制的进入。对客运市场的进入实施数量限制是否科学合理,本文不再阐述,我们假设这种限制是正确的。那么,我们管理部门凭什么来实施准入的限制?有什么样的依据?有什么样的程序?如何才能使这种数量的限制做到公平、公正,使这种限制取得社会各界的认可呢?笔者以为,这一切都必须建立在“定期公布客运市场供求状况”这一基础之上,在客运市场供小于求时,就应允许新的运力进入;反之,则可以限制新增运力的进入。因为,作为管理机构要对客运市场进行数量限制,必须有一个合理、合法的理由,否则实施数量限制是站不住脚的。

虽然在〈道条〉第八条申请客运经营的条件中并没有明确指出客运经营是有数量限制的,但无论是工作实践来看,还是〈道条〉第十二条中对申请进行审查的要求来看,客观上都是存在数量限制的,只是有点犹抱琶琶半遮面的感觉。那么,对客运市场实施数量限制应如何来操作呢?我们是不是可以想当然的让甲来经营,而不让乙来经营,这样的结果肯定是不行的,虽然在我们的工作实践中经常是这样做。如果是那样长此下去,不仅会损害我们运政部门的社会形象,将一些同志送进大牢,还必然会带来诉讼的风险,损害整个政府机关的执政形象。虽然《道条》用“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时,应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”这样一些含混不清的语言,来赋予了我们审批决策人很大的自由裁量权,但为了我们运政机构长远的健康发展,我们一定要对此有一个清醒的认识。

客运市场经历了近二十年的大发展,为什么一直都没有形成一个良性的发展机制?(出租车客运市场在这方面的类似问题更突出,但鉴于管理权限的划分不清,在此就不谈了)我们运政执法为什么越来越难?为什么基层运政工作人员工作干了很多,还是得不到社会的认可?这些问题的产生,很多的时候就在于我们的决策者拥有了太多的自由裁量权,最终数量的限制就形成为一些决策者寻租的工具。并不是决策者有多坏,而是这种制度设计,使得好人也很容易变坏。所以,《道条》第十三条的规定,对运政管理工作而言具有十分重要的意义。只有做到了这一点,一个运政机构对当地的客运市场实施数量限制才有合理性和合法性。否则,就不能实施数量限制,只要其他条件具备,就应允许申请人进入该市场。而《道条》第十二条中列举的其他“普遍服务、方便群众”这些条件都不应也不可能成为数量限制的依据,因为这两个列举条件的本意应该都是鼓励运力投放的依据。所以,在有数量限制的客运市场,限制的依据必须是客运市场供大于求的情况。而且,必须通过科学、客观的调查后,定期的通过合理的方式向社会公布后,才能实施限制,否则同样不得进行限制。 

定期公布客运市场供求关系,还存在很多技术性的问题。如何来正确的进行供求关系的调查?是运政部门自行调查,还是委托其他中介机构调查?采取怎样的调查方法才是科学的?调查结构应如何发布?这些问题,看起来都是小事,但都关系到公布的目的最终是否能真正实现,所以都不能忽视,否则必将是背道而驰。不注重细节,也正是我们运政管理水平得不到大的提高的一个关键,所以,对这些细节问题我们必须认真对待,才能使该规定得到有效的贯彻落实。()


公布客运市场供求状况是否应为实施客运线路经营许可的程序
  

[案情简介]朱某购买了某牌小客车一辆,欲从事县内客运线路经营,于 2004年 7月12日向县道路运输管理所申请颁发道路运输经营许可证。县道路运输管理所受理申请后,经审查认为,朱某申请经营的客运线路车多客少,客运车辆恶性竞争比较严重,运力趋于饱和,遂根据《道路运输条例》第十二条的规定,于 2004年 7月 14日作出不予许可的决定。朱某不服,以县道路运输管理所未在办公场所公布客运线路运力饱和的有关情况,违反了客运线路经营许可程序为由,向县人民政府申请行政复议,要求撤销该不予许可的决定,县人民政府依法予以受理。

[审理情况]行政复议机关在审理本案的过程中,有两种不同的意见:
    一种意见认为,根据《道路运输条例》第十二条的规定,客运市场供求状况是客运线路经营许可的重要条件,道路运输管理机构在审查客运申请时,应当根据实际的供求情况来确定是否批准。该县运输管理所基于申请人朱某申请经营的客运线路运力饱和的情况,作出不予许可的决定,于法有据,依法应予维持。
    另一种意见认为,根据《道路运输条例》第十三条的规定,道路运输管理机构在实施客运线路经营许可过程中,应当公布客运市场的供求状况,这是实施客运线路经营许可的程序性规定。该县道路运输管理所在未公布申请人朱某申请经营的客运线路供求状况的情况下,作出不予许可的决定,违反了法定的程序,应予撤销。
    最后,行政复议机关采纳了第二种意见,就被申请人不予颁发道路运输经营许可证的行政许可行为作出了撤销的复议决定。

 [评 析]本案是《行政许可法》实施后受理的涉及行政许可事项的行政复议案件,具有一定的典型意义。笔者认为,正确审理本案需要明确以下四个问题:
     一、 客运市场供求状况是否应为客运线路经营许可的条件
    《道路运输条例》第十二条规定:“县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时,应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。”对此,客运市场的供求状况是道路运输管理机构审查客运申请时应当考虑的因素,但这并不就意味着客运市场供求状况是客运线路经营许可的一项必要条件。如果该条表述的是“根据”客运市场的供求状况,那就应当理解为是行政许可的必要条件;现表述为“考虑”,是否属于指导性的意见?笔者认为应当理解为指导性意见,不能理解为市场饱和状况是许可的必要条件,即指令性意见。
     二、 道路运输管理机构对客运线路经营许可是否有自由裁量权
     道路客运线路经营许可,属于公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入的行政许可,具有一定的数量限制。这个限制的数量,行政许可机关应当在许可之前公示。道路运输管理机构在审查从业申请时,即使申请人具备了《道路运输条例》第八条规定的所有条件,道路运输管理机构也可以根据超过数量限制的规定,作出不予行政许可的决定。如果没有明确的数量限制,或者有数量限制但未公示,无论市场饱和与否,只要申请人申请,尽管许可机关告知其市场饱和状况,申请人仍坚持要求许可的,都要给予许可。这表明道路运输管理机构对客运线路经营许可实行的是有条件的自由裁量权。
     三、 客运线路饱和是影响客运市场供求状况的重要因素
     对一条具体的客运线路,运力饱和直接影响到客运市场的供求状况。考核客运线路运力饱和通常的标准主要有三个,即客运车辆的实载率、客运企业的盈利水平和客运线路的竞争度。本案中,申请人朱某申请经营的客运线路车多客少,车辆实载率偏低且存在恶性竞争,应当视为该客运线路运力饱和。
     四、公布客运市场的供求状况是否应为实施客运线路经营许可的程序
     客运市场供求状况对于客运线路经营者是十分重要的信息,直接关系到客运线路经营者能否获得客运线路经营许可。为了确保道路运输管理机构实施客运线路经营许可公开透明,同时方便申请人能及时全面了解客运线路经营的供求情况,合理地安排投资和经营方向,《道路运输条例》第十三条将公布客运市场的供求状况作为道路运输管理机构一项法定职责明确加以规定。由此可以看出,公布客运市场的供求状况是道路运输管理机构实施客运线路经营许可的必经程序。
    本案中,行政复议机关以被申请人违反法定程序为由,作出撤销的行政复议决定是正确的,但行政复议机关对行政许可机关是否有自由裁量权问题未予说明。(
来自江西省人民政府法制办公室网站


这场官司赢在哪里

修水黄坳乡周某,于2009年12月8日向本县运管所申请经营黄坳乡的龙丰、磅培、三塘、朱砂等四村至县城的客运班线,并申请创办宁安公路客运有限公司。运管所依法作出《不予交通行政许可决定书》,周某不服,7天后向县人民法院提起行政诉讼,要求撤销县运管所作出的《不予交通行政许可决定书》,经庭审,县法院作出维持被告县运管所作出不予交通行政许可决定的判决。周某不服县法院一审的判决,上诉到市中级人民法院,市中级人民法院二审查明的事实与一审相同,作出驳回上诉,维持原判。

运管所在接到周某的申请后,派专人到实地调查,根据每季度公示的全县客运市场供求状况调查,综合当地政府的意见:龙丰、磅培、九龙等村为高山村,虽然路以修通,路面硬化,但坡陡、路窄、弯急,不宜开通客运班车。于2009年12月21日向申请人周某发放了《不予交通行政许可决定书》,并附有申请回复,回复说明:1、黄坳至县城客车发班点已安排在6个村,运行线路覆盖全乡13个村中的10个村,三个没有安排发车点的村为高山村,离发车点平均不超过2.7公里,在保证客车安全运行条件下,能够方便当地群众出行。2、黄坳乡距离县城41公里,现在该路线上有7辆班车,按正常班次运行,每辆客车每天至少应该跑四趟班。但在实际运输过程中,黄坳乡至县城7台班车,每天总共只跑十四趟班,每台车每天平均只跑二个班,这就导致在客运高峰时段车辆超载现象发生。运管所发现此情况,立即责令经营业户由原来每天只发十四个班,增加到每天发十九个班。根据抽样统计显示,2009年黄坳至修水的客运实载率为61.8%。县运管所在回复中还将乡政府的意见反馈给申请人。

周某提起诉讼理由其一:申请要开通客运班线的四个村的道路条件与本乡其他村的通车条件一样,都是经过硬化的水泥路,其二:实载率过高。由于车辆运行班次有限,经常造成超载,要求法院判定县运管所撤销其作出的《不予交通行政许可决定书》,向申请人颁发《道路运输经营许可证》。在庭审中,法院对被告县运管所作出《不予交通行政许可决定》的证据一:发布在修水运政信息网上的《农村公路旅客运输市场供求状况》及其抽样调查表,证明修水至黄坳的客运实载率61.8%,予以采信。证据二:黄坳乡人民政府的建议函《关于要求控制增加客运车队的建议》予以采信。证据三:被告县运管所作出不予许可决定的法律依据《中华人民共和国道路运输条例》、《关于交通运输行业深入开展节能减排工作意见》、交通运输部《道路运输管理工作规范》等行政法规,部门规章和规范性文件,认定应依照或参照执行。

胜诉的要点

要点一:县运管所在受理周某的客运申请后,及时派出了工作人员深入黄坳乡实地调查,了解掌握当地的道路状况,客车发班点的布置、车辆的运行班次等一手资料。发现客运班线上存在的问题,一是黄坳至修水县干线上的客车运行班次不足,车辆达不到经济运行里程,这样即达不到客车经营运输要求,造成客运高峰时段的超载,给群众出行带来不方便,又浪费了运力资源;二是没有跑本乡境内的区间客车,村里的百姓要到乡镇到邻村办事访友都不方便。县运管所针对黄坳班线存在的问题,进行调整:1、从主干线上调一台车来跑黄坳乡境内村到村和村到乡的区间线,这样方便了办事访友的百姓,又开发了客运资源。2、增加黄坳至修水的客运班次,加大发班密度,防止超载现象发生。通过实地调查,为调整当地客运市场供求平衡提供了依据,为运管所作出《不予交通行政许可决定》提供了充分合理的说明。

要点二:日常工作细致规范。《道条》中规定:县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况。由县运管所在网上每季公布的《修水县农村公路旅客运输市场供求状况》和《民用载货(客)车辆抽样调查表》,证明黄坳至修水客运班线的实载率为61.8%,都被法院采信。如果平时没有按照《道条》规定的要求公布当地的客运市场供求状况,没有进行客运抽样调查,常态管理工作基础不扎实,这场官司肯定赢不了。

要点三:在作出行政许可决定前,加强与当地政府的联系,充分听取当地政府的意见,因为当地政府对本地的道路通行能力和安全状况有一个全面的了解。

要点四:县运管所在事实清楚的基础上,依照法定程序,准确地适用法律,作出的《不予交通行政许可决定》得到法院确认。(作者:胡再雄 2010年7月26日)


 运输企业对《道条》有关管理与服务规定提出意见

为经营者提供更好的服务《道路运输条例》及交通运输部相继发布的规章较好地体现了维护道路运输市场秩序,保障道路运输安全,保护道路运输有关各方当事人合法权益的服务理念。但是,作为道路运输行业主要组成部分的道路运输企业,我们仍感到现行法规对如何为运输经营者提供方便服务方面还须进一步强化和细化。

如《道路运输条例》第十三条规定,“县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况”。相关部令则明确了公布的内容为“本行政区域内的客运运力投放、客运线路布局、主要客流流向和流量等情况”。这一规定本可以为道路客运经营者投放运力、申报线路、调整班线班次提供极好的服务。然而,由于对不履行这一法定职责未规定法律责任,许多道路运输管理机构并未认真执行,从而使这一为企业服务的条文落空了。

......

(来自:《中国道路运输》 2011年第4期)


                                  

中华人民共和国道路运输条例》有关条款:

   第十二条 县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时,应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。
  同一线路有3个以上申请人时,可以通过招标的形式作出许可决定。
  第十三条 县级以上道路运输管理机构应当定期公布客运市场供求状况。

《道路旅客运输及客运站管理规定》有关条款:

第十七条 县级以上道路运输管理机构应当定期向社会公布本行政区域内的客运运力投放、客运线路布局、主要客流流向和流量等情况。
  道路运输管理机构在审查客运申请时,应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。


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