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运管观察者札记

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经营性与非经营性运输划分界定的随想  

2010-04-17 19:26:30|  分类: 运管之见 |  标签: |举报 |字号 订阅

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 经营性与非经营性运输的划分界定,曾被誉为“哥德巴赫猜想”,又被称为不是问题的“伪问题”。笔者认为,它绝对是涉及到运输管理的问题,但它是当前体制下暂时无法解决的问题,所以,研究讨论有必要,指望在《道路运输条例》修订时明晰界定,彻底解决是不可能的。

曾经在一篇帖子中,认为现行《道路运输条例》的名称并不名符其实,因为根据现在的管理体制,它应当是《经营性道路运输条例》,所以需要对经营性运输与非经营性运输有所界定,如果真正名符其实,则应当制定颁布《中华人民共和国道路运输法》,以家用运输、公共运输、合约运输、行政运输及企业自备运输来分类及实施管理。

运输分类:

申请为家用运输的(使用载客或载货类乘用车的个人),不允许从事公共运输和合约运输,免缴工商及经营性税收;

申请为合约运输的(使用载客或载货类乘用车及总质量为3.5吨以下微型货车的个人或运输企业),不允许从事公共运输,适当缴纳工商税收;

申请为公共运输的(使用各类乘用车和商用车的运输企业法人),经行政许可从事公共运输,缴纳经营性税收;

申请为行政运输的(使用乘用车类载客车辆的行政、事业及企业单位),不允许从事公共运输和合约运输;

申请为自备运输的(使用经审核符合生产、生活需要车型的生产或营销单位),不允许从事公共运输和合约运输。

管理体制:

将公安部所属的车辆管理机构的车辆注册登记和交通(安全)管理职能,交通运输部的道路运输行政许可及运输市场管理职能合并,改为道路运输经济管理机构,归属国务院交通运输经济管理部门行使职能职责。

将交通运输部所属道路运输管理机构的市场稽查管理职能,公安部所属的车辆管理机构的路面交通管理职能合并,改为道路运输警察机构归属国务院公安管理部门行使职能职责。

法律责任:

制定《中华人民共和国交通运输法》,取代《中华人民共和国交通安全法》(部分内容),废止《中华人民共和国道路运输条例》。分别对不同经济性质的运输方式及运输行为规定义务及责任。作为包含民事和经济调整的法律,应当明确违反法律规定的民事责任、行政责任及刑事责任(例如:当家用运输车辆进行公共运输或合约运输时的民事责任(双方)及行政责任;当合约运输个体车辆从事公共运输时的民事责任(双方)及行政责任等)。

使用行政手段,商用车辆(9座以上客车和3.5吨以上货车)不允许申请家用运输、合约运输的个人上牌照;采用科技手段,所有车辆运输经济属性均为公开可见;利用国家权力,对不同运输经济的运输行为实行稽查管理。

…….

《条例》修改:

由于体制问题不可能在现阶段实施改革,指望《道路运输条例》这部国务院出台的法规解决经营性与非经营性运输问题并使法规名符其实,我觉得很难实现。我希望在《道路运输条例》修订以及交通运输部在根据修订后的《道路运输条例》制定各个相关规章时,可以规范并落实的是:

对“市场准入”有关条款进行修改,将现行《道路运输条例》中规定的鼓励性规定改为实施性规定。提高道路运输市场进入门槛,根据经营者规模化、集约化经营程度,实行分类经营许可(特别是货运),用经济杠杆促进道路客货运输规模化、集约化、企业化经营的发展。也许,会对未经许可运输或非经营性运输冲击经营性运输起到遏制作用。

现行《道路运输条例》鼓励道路运输企业实行规模化、集约化经营,但仅仅鼓励是不行的,鼓励了五年之久,但道路客货运输的规模化、集约化经营仍然效果不明显。尽管国有、民属的资金并不缺乏,但大资金宁愿去炒股票、炒房产,少有或没有大资金投入道路客货运输市场,形成规模化、集约化、竞争并优胜劣汰的企业化经营,究其原因,一是市场进入门槛太低,大数量的货运个体经营、客运个体挂靠成为实质性的经营主体,形成了不利于规模化、集约化、企业化的市场经营态势,为什么不可以抬高进入市场门槛,禁止个体经营并适时根据经营者投入的车辆数量,实行限制经营区域的不同许可?为什么不可以打破行政垄断、区域垄断以及在现有市场主体中搞市场资源平衡分配的不合理行政调控机制,而逐步提高市场调控机制的作用?

二是虽法定鼓励,但并没有利用经济杠杆实行有效的鼓励政策,以前实行的运输管理费、现在实行的燃油税对个体、零散的经营和规模化、集约化、企业化的经营一样对待,没有符合科学发展观、利用经济杠杆的创新政策。为什么不可以但对已经进入规模化、集约化、企业化态势并健康发展的客运、货运经营企业实行过路过桥优惠收费的政策?国家银行支持的公路建设和发展,难道就是仅仅为了基本的资金回收和维护一个收费单位的高收入?

三是在现行道路运输管理法规政策下,道路运输安全生产规定及道路运输车辆维护制度,竞需要政府行政机构监管到成亿上万的具体车辆,并对驾驶车辆的驾驶人员实行行政处罚,而不能将运输安全生产和车辆技术管理的责任主体和法律责任主体法定由客运、货运经营企业承担。为什么不可以加速实行结构、机制的调整和监管信息技术的利用,逐步实现企业管车辆、管从业人员,政府对企业安全生产制度及车辆技术管理规定的落实实行监控管理?难道现在还是改革开放初级阶段,不得不以具体的、环节性的各方面实施行政管理?

在运管机构多年但受业务岗位局限,做实际工作缺乏运输经济基础理论,因此以上所说并没有、也无能力全面地论述,“创新”的用词及定义显得幼稚,所以将此短文定名为“随想”,请批评指正。对《道路运输条例》其他方面的修改意见,请浏览发表在本人博客中的博文---对《中华人民共和国道路运输条例》的修改建议

                                                       2010年4月16日


上面的博文发在“运管人家网站社区论坛-法规研讨”中,得到游手朋友的回应。现将游手朋友回应之贴及我的再次新帖转在这里,供浏览者评说

 游手之贴:

sxlj对道路运输的分类,看来是颇动了一番脑筋的。我对sxlj先生一向十分的敬佩,但这并不意味着他的观点可以取代我的思考。谈我的观点,实际是表达我的敬意。

经营性与非经营性运输的划分界定,我不认为是“哥德巴赫猜想”。如果这也算“哥德巴赫猜想”,那只要我们静下心来,马上人人都成为陈景润了。

无论是依照有关法规还是根据实际需要,我们只需要分清什么是经营性道路运输、什么是非经营性的道路运输——插上一句话再强调一下,按照我们现在的法规体系,除了非经营性的道路危险货物运输,非经营性的道路运输不属于道路运输管理范畴。也就是说:现在所谓的“道路运输管理”就是“经营性道路运输管理”。搞清楚什么是“经营性道路运输”或者“道路运输经营活动”是开展道路运输管理工作的基本前提。

运输活动是容易界定的,我们需要化功夫讨论的,是界定道路运输的经营性。

正如大家所言,《道路运输条例》回避了这一问题(或许立法者认为这不是问题)。综合《道路货物运输及站场管理规定》与《道路旅客运输及客运站管理规定》对道路客货运输经营的界定,我们可以归纳出经营性道路运输要符合这样两个条件:

1、是为社会公众提供公共服务的道路运输活动——这一公共服务是以不特定的社会公众为对象的。社会公众都是潜在的服务对象。但是由于行为人能力所限,他正在提供服务的对象的数量是有限的。

2、是具有商业性质的道路运输活动——这是指以营利为目的的活动。但是行为人不一定都实现其目的。获取利润只是他的出发点。

能同时满足这两个条件的道路运输活动,是经营性道路运输。

这里有几个误区需要再澄清一下。

公众不包括行为人自己。例如:公民甲开车到某单位上班,我们不能说是驾驶员甲为职员甲提供服务。企业运输自己的产品也是一样。无**民、法人或者其他组织,自己与自己的“交易”实际上是不存在的。

界定仅仅针对道路运输活动。道路运输活动是否属于经营性质只与该活动有关,与乘客身份、货物性质无关,不能把旅客的目的或者货物用途什么的牵扯进来。经营性的客运班车可以运送军人雷锋,而SOHO的司机接送地产大亨潘石屹不需要客运许可;无偿替人运输用于销售的商品,那不构成道路经营活动;而为灾区运输赈灾物资,如果经营者收取了费用,那也可能构成道路运输经营活动。

我的那些老观点都已经是陈词滥调了,但我个人认为还管用。 道路运输活动是否属于经营性道路运输,用这两个条件一套,基本可以不假思索予以认定。回头再看楼主的分类:

“用运输”,不允许从事公共运输和合约运输,不是经营性道路运输经营活动;

“合约运输”,如果不是无偿的,属于道路运输经营活动。经营性道路运输活动的特征之一就是合同行为。至于经营者与谁达成合意,那是经营者的自由。不影响合约履行的,或者合约解除、终止的,经营者便可以为合同以外的人提供运输服务。

“公共运输”,如果不是无偿的,属于道路运输经营活动。理由是符合前述两个条件。

“行政运输”,没有这样的行政行为。实际就是行政、事业及企业单位自备运输。

“自备运输”,不允许从事公共运输和合约运输,不是经营性道路运输经营活动。除了符合公安机关道路交通安全管理部门的条件外,不需要其他机关审核(运输危险货物及烟草等其他需要特许准运的货物除外)。

我希望大家能有新的观点和论据。

对了,楼主对“工商税收”和“经营性税收”不知道是怎么定义的。税种分类办法已经过时。工商税一般是针对纳税主体说的,经营性税收是否即流转税类?还是说具体的税种比较好。

我的新帖:

游手版主是冷静的,也许我不应当在《道路运输条例》修订之际,发表短文中前面那一部分,实际上我也表示那是一种较“幼稚的-随意的想法”,也没有颇动脑筋。倒是对短文中“《条例》修改:”那后一部分颇动了脑筋,感到实在是有必要。

我也赞成在《道路运输条例》修订中,对该条例所规范的对象或范畴做一条规定,例如,把交通部的《客规》及《货规》中那个“本规定所称道路运输经营,是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路运输活动。”加入《道路运输条例》中。将《道路运输条例》第二条第二款前款修订为:“前款所称道路运输经营,是指为社会提供公共服务、具有商业性质的道路运输活动,道路运输经营包括道路旅客运输经营……”,还指望能改的更具体更具操作性吗?

我也赞成鄂东北009和游手朋友的基本观点,科学合理地确定经营性运输,但道路运输关系复杂多样,也许需要交通部的《客规》及《货规》中进一步明确一些属于经营性运输或不属于经营性运输的具体情形—1、2、3……

我也希望,我们的运政稽查把稽查重点放在车站、货场、港口附近及形成客流、货物集散的地方,对连续从事未经许可违法经营的行为从重打击;我们的运政管理能有法所依,发展道路运输规模化、集约化、企业化经营,促使非法运输和非经营运输(客货运输)受到遏制。

有一篇长安大学教授学者写的文章,推荐给大家--- 界定经营性运输行为需要辅助性标准

                                                      2010年4月19日


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