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运管观察者札记

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对《陕西省道路运输行政处罚裁量适用标准》(讨论稿)的修改意见  

2009-10-26 14:54:04|  分类: 运管之见 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【在处长的桌子上看到标注有“讨论稿”的材料,拿起来看了,坐下细看了,对其中一份名为《陕西省道路运输行政处罚裁量适用标准》(讨论稿)的材料提出以下意见。本来没我事我找事提些意见建议,打印出来一本正经地给局办主任请其转交有关领导,还发布在博客-空间---只是没有其他爱好自己找点能做、愿做的事情做而已。】

对《陕西省道路运输行政处罚裁量

适用标准》(讨论稿)的修改意见

一、这个《讨论稿》对道路客货运输违法行为行政处罚所作的裁量规定,所根据的《道路旅客运输及客运站管理规定》和《道路货物运输及站场管理规定》,是2008年和2009年两次修订之前的部令。2009年修订后重新发布的《道路旅客运输及客运站管理规定》和《道路货物运输及站场管理规定》,其中有关法律责任条款的内容虽未改变,但条款编号已经改变,《讨论稿》中有关客货运输违法行为行政处罚裁量所表述的“违法行为种类”与“处罚依据”相互已经不对应,这问题虽不是大问题但属于可笑问题,请纠正。

二、由于未按照修订后的《道路旅客运输及客运站管理规定》(09年4号令)和《道路货物运输及站场管理规定》(09年3号令)去进行此项工作,因此《讨论稿》中漏掉了对修订后增补为第八十九条规定进行行政处罚裁量适用标准的内容,应予增补。

三、《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十八条和《道路货物运输及站场管理规定》第六十五条均有两款具有自由裁量幅度的规定,《讨论稿》仅对其中一款有规定,应增补对这两条中遗漏款项予以裁量适用标准规定的内容。

四、认真而不是走形式的进行道路运输稽查执法的规范以及行政处罚自由裁量权的规范工作,必须首先明确行政处罚的对象具体是谁的问题,也就是必须纠正长期以来由于《道路运输条例》和相关部令对其法律条文中的“经营者”表述不清晰,造成本应当依法处罚道路运输经营者而实践中变成对客货运输驾驶员行使处罚的违法做法,这一问题完全可以由省级交通运输主管部门或道路运输管理机构依法予以明确。有此前提,行政处罚自由裁量权的规范和执行才是合法的,道路运输企业才能加强经营以及车辆、人员的管理,道路运输行业才能健康发展。建议明确:除个别具体条款规定应处罚运输驾驶人员外,法律、法规、规章规定的法律责任,均应由经营者,即客运经营者、货运经营者、道路运输相关业务经营者,危险货物运输经营者、道路运输站(场)经营者、机动车维修经营者、外国国际道路运输经营者承担--从事客货运输的经营人员所发生的违法行为,行政处罚的对象应是经营人员所归属、取得道路运输及相关经营许可,持有《道路运输经营许可证》的单位或个人。

以上原则应当在“陕西省道路运输行政处罚工作规范”类的管理规定中具体体现(建议依据《行政处罚法》及交通运输部印发的《交通行政处罚行为规范》和《道路运输行政执法工作规范》,结合实际制定)。

五、《讨论稿》已经明确所根据的法律、法规、规章中,包括《陕西省道路运输管理条例》,这一地方法规虽然依法应当、可以对本省道路客货运输及道路运输相关业务的经营和管理有具体的规定及法律责任规定,但遗憾的是它当时没有主见,基本上是鹦鹉学舌地复制国务院条例,因此在《讨论稿》的“处罚依据”中没有有关道路客货运输及道路运输相关业务的立足之地。但,毕竟是省一级交通、法制部门拿出手,省一级人大通过的法规,其中关于“汽车租赁经营者以提供驾驶服务等方式从事或者变相从事道路运输经营的”和“道路货物运输代理经营者将其受理的货物运输业务交由无经营资格的承运人承运的”两条法律责任的条款,属于具有自由裁量幅度的规定,应在《陕西省道路运输行政处罚裁量适用标准》中予以规范。

六、《讨论稿》中,缺失对出租汽车运输有关行政处罚的自由裁量的规范。出租汽车运输行业管理已经明确为省交通运输厅的职责,之前也有一些市级行政区是由道路运输管理机构行使管理职责,本省现行有效的《陕西省出租汽车客运条例》也不可能在短期内修订重新颁布。因此《陕西省道路运输行政处罚裁量适用标准》中,有必要对该条例中有关具有自由裁量幅度的行政处罚规定进行处罚裁量的细化和规范,否则,所印发的规范性文件内容就是不完整的。

七、《讨论稿》中,关于“客、货运经营者不按规定维护和检测运输车辆”,依据“由县级以上道路运输管理机构责令改正,处1000元以上5000元以下的罚款”的法规规定,裁量标准规定为:责令改正;对不按规定维护运输车辆的,初次处以1000元罚款,危货运输车辆处以2000元罚款;不按规定维护运输车辆两次以上处以3000元罚款,危货运输车辆处以5000元罚款;不按规定检测运输车辆的,处以3000元罚款,危货运输车辆处以5000元罚款。对此提出以下质疑:

1、在《陕西省交通厅运输管理局关于进一步加强道路运输车辆二级维护监督管理工作的通知》(陕交运发[2008]161号)文件中的第九项规定:为明确违法行为处罚对象并减少行政处罚随意性,对违反道路运输车辆定期维护管理规定的行为,依法规范行政处罚如下:(一)依据《中华人民共和国道路运输条例》第七十一条规定,道路运输车辆在年度内发生第一次不按规定维护和检测行为的,应当责令运输企业或取得道路运输经营许可的个体自营车主改正并处1000元罚款;年度内同一车辆再次发生不按规定维护和检测行为的,应当责令改正并处3000元罚款;年度内同一车辆发生三次以上(含三次)不按规定维护和检测行为的,应当责令改正并处5000元罚款。

以上规定,处罚对象明确,对违法行为按照违法对象的“情节”轻重,在法定裁量范围内规定了具体的处罚额度,是否合情合理,是否不需要“朝令夕改”。

2、对危险货物运输车辆的处罚额度大于其他运输车辆的创举有无法律、法规或规章的依据,是否合理值得商榷。查《道路危险货物运输管理规定》有关条款,除特别规定危险货物运输“专用车辆应当到具备道路危险货物运输车辆维修条件的企业进行维修”外,“道路危险货物运输企业或者单位应当按照《道路货物运输及站场管理规定》中有关车辆管理的规定,维护、检测、使用和管理专用车辆,确保专用车辆技术状况良好。”

因此,对危险货物运输车辆在其违反定期维护检测规定时加重处罚没有依据,若论危险性后果,旅客运输车辆违反定期维护检测规定可能产生的危险性后果更为严重。

八、所看到的《讨论稿》已经是经过局研讨会研究讨论后的第二稿,感觉在范围、表述及一些提法上仍存在问题,意见如下供参考:

1、《讨论稿》名为《陕西省道路运输行政处罚裁量适用标准》,但它又不仅仅只是行政处罚裁量适用标准,其中“行政处罚裁量标准”的列表之前有十一条的内容。这十一条似有道路运输行政处罚裁量管理规定的意思,但又不完善全面。建议依据《行政处罚法》及国务院、交通运输部有关文件,结合实际,认真研究制定一个“陕西省道路运输行政处罚自由裁量权实施规定”(或“办法”), “陕西省道路运输行政处罚裁量标准”则可以独立也可以作为“陕西省道路运输行政处罚自由裁量权实施规定(办法)”的附件。

2、《讨论稿》第一条中,建议增补制定本规定(本标准)的依据:《陕西省出租汽车客运条例》。

3、《讨论稿》中对拟发文件的称谓不一致,到底是“本规定”还是“本标准”?也许,这正是因为拟发文件中既有工作规范性规定内容,又是道路运输行政处罚裁量标准的原因所造成的。

4、《讨论稿》第三条的问题:“本标准所称道路运输行政处罚裁量……是指……酌量作出的行政处罚”一句似乎不对,“行政处罚裁量”与“酌量作出的行政处罚”两码事。是否表述为:本标准对道路运输违法行为作出的行政处罚裁量,依据违法事实、情节和社会危害后果等因素,在法律、法规、规章规定的处罚种类和罚款幅度内酌情裁定。

5、《讨论稿》第五条,即“本标准仅对道路运输行政处罚案件中具有自由裁量幅度的条款制定具体的裁量适用标准” 一句,建议将“案件”改为“规定”修改为:本标准是对道路运输行政处罚规定中具有自由裁量幅度的条款所做的具体裁量。

6、作为道路运输行政处罚自由裁量权实施有关规定,《讨论稿》中的十一条是不全面的,例如应增补划分裁量等级、并分别规定不予处罚的原则及规定减轻处罚、从轻处罚及从重处罚额度的原则等等。《讨论稿》中的第六条和第七条,仅对道路运输行政处罚当事人违法行为“情节较轻或者危害性较小”与“情节严重或者危害性较大”做了定义性表述,定义之后,具有规则的,则应当按照裁量等级体现在“行政处罚裁量标准”中。(在省局已印发的《陕西省交通厅运输管理局关于进一步加强道路运输车辆二级维护监督管理工作的通知》中,有“机动车整车维修企业发生不维护签发虚假道路运输车辆二级维护竣工出厂合格证的,按照《中华人民共和国道路运输条例》第七十四条规定予以行政处罚。企业在一个连续年度内发生三次以上(含三次)签发虚假道路运输车辆二级维护竣工出厂合格证的,应当按照“情节严重的”违法处罚规定,由原许可机关吊销其经营许可证。“的一条规定,其中在合法又符合事不过三的常理的基础上,明确企业在一个连续年度内发生三次以上(含三次)签发虚假道路运输车辆二级维护竣工出厂合格证的,应当按照“情节严重的”违法处罚规定,由原许可机关吊销其经营许可证---供借鉴参考)。

7、《讨论稿》第十条,即“法律、法规或规章对裁量有明确规定或作出新的规定的,按新规定执行”一句,建议修改为:法律、法规或规章对行政处罚无自由裁量幅度规定的,应按其具体规定执行;法律、法规或规章对行政处罚内容作出新的规定的,按新的规定执行。

《讨论稿》第五条和第十条可以合并为一条三款。

8、在互联网上看了一些外省有关规范道路运输行政处罚自由裁量的文件,感觉我们这个过于简化简单,也许还有该规范但漏掉的内容,但更重要的,是与国务院要求推行的行政处罚裁量权基准制度差异较大(没有划分阶次和基准并制定阶次适用规则)。建议局法规处、稽查总队参考外省同行已经制订的有关文件,在其基础上拿出更加合法合理合情、科学严谨规范的行政处罚自由裁量权适用规则和行政裁量基准,并吸收基层稽查与法制机构中长期在实践、从事业务工作的同志参与研讨,勿将目前不成熟、缺内容、欠敲打的东西草率地拿出手。

                                                           2009.10.26


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