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运管观察者札记

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日志

 
 

新时期道路运输业发展大调研成果展示-道路运输管理机构职能调整与队伍建设  

2009-12-03 14:51:39|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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   调研题目:道路运输管理机构职能调整与队伍建设
 牵头单位:山西省交通运输厅
 协助单位:吉林省交通运输厅  云南省交通运输厅
 海南省交通运输厅  厦门市交通委员会
  编者按:11月26日,交通运输部召开新时期道路运输业发展大调研总结汇报会,交通运输部部长李盛霖、副部长冯正霖出席会议,听取了十个专题的调研成果汇报,并对大调研的组织工作和取得的成果给予充分肯定,要求各级交通运输部门大力促进调研成果的转化和应用(见本报11月27日1版)。为了让交通运输行业全面了解大调研活动取得的丰硕成果,根据交通运输部的要求,本报自今日起开设专栏,陆续对大调研各项成果的主要内容进行展示,供交通运输行业读者学习、交流、应用。敬请关注。
  新中国成立60年来,特别是改革开放30年来,我国道路运输生产力持续快速发展,运输市场不断壮大,供给能力不断增强,服务水平不断提升,为经济社会发展和人民群众安全便捷出行提供了有力支撑和保障。道路运输在综合运输体系中的地位和经济社会发展中的作用日益突出,运输保障已成为交通运输行业的中心工作和重点任务。面对成品油价格与税费改革、城乡道路运输一体化和综合运输体系建设的新形势、新机遇、新挑战,部党组审时度势,秉持“路运并举”理念,围绕“三个服务”大局,开展了新时期道路运输业大调研活动。其中,《道路运输管理机构职能调整与队伍建设》专题调研由山西省交通运输厅牵头,吉林、云南、海南三省和厦门市交通运输部门共同承担。
  接到调研任务后,山西交通运输部门高度重视,按照交通运输部党组的部署要求,召开专题会议,制定调研方案,确定工作进度和要求,抽调人员,落实经费,深入扎实开展调查研究。在调研过程中,他们先后两次发放调查表两套62份416页,对全国31个省(市、区)的道路运输发展现状、机构设置、队伍建设和职能调整情况进行摸底;组织调研组赴12个省、市进行了实地调研;先后召开25次各级各类座谈会,参会人员达370人次;收集各类文件、资料140余份;对调研报告广泛讨论,反复修改,数易其稿。
  
现状
  我国道路运输事业发展和行业管理,经历了不同的历史发展阶段。在各个历史阶段,道路运输管理机构充分履行职能,特别是积极实施“有路大家行车”、“三个一起上”、“三个一起干”政策,使道路运输成为开放最早、市场化程度最高的行业之一,极大地解放了运输生产力,有效地解决了“乘车难”、“运货难”的问题。道路运输管理机构按照法律授权,把好市场准入关,强化市场监管,建立统一开放、竞争有序的道路运输市场。他们在特殊关键时段,承担并完成了运输组织、应急保障任务,抗灾抢险冲锋在前,紧急运输保障有力,重大活动服务到位,源头治超大有作为,在春运和黄金周运输中发挥主体和“兜底”作用,为经济社会发展作出了重要贡献。
  机构
  
全国省、市、县均设有运管机构。长期以来,受“重路轻运”思想的影响,道路运输业以及运管机构队伍建设没有得到应有的重视,道路运输行业管理缺乏系统的法律政策依据,加之各地对原交通部推行“交通厅+专业管理局”的机构设置指导意见和《道路运输条例》的理解和执行力度不同,造成了各省(市、区)在道路运输管理机构的管理体制、性质、规格、名称等方面存在诸多不统一、不一致、不协调的问题,影响了行业管理职能的发挥,不仅与其他行业不能相提并论,与同行业的海事、公路部门也存在较大差距。
  一是管理体制不统一。目前,我国道路运输管理体系由部、省、市、县四级管理机构组成,主要有“条块结合、以块为主”和“垂直管理、以条为主”两种管理体制。24个省、自治区、直辖市实行“条块结合”的管理模式,占77.4%;7个省、自治区、直辖市实行“垂直管理”模式,占22.6%。实行垂直管理的垂直层级不尽相同。如:新疆实行“区、市、县三级垂直管理”,重庆实行“市直管县”,西藏实行“区、市两级垂直管理”,云南、甘肃、四川、陕西等省的全部或部分地区实行“市县两级垂直管理”。另外,部分省份,尤其是部分中心城市,将驾驶员培训管理机构和机动车维修管理机构分设,独立于运管机构之外。
  二是机构性质不统一。目前,全国省级运管机构中,按公务员管理的两个,参照公务员管理的12个,按事业单位管理的26个,分别占总数的5%、30%和65%;在市级运管机构中,按公务员管理或“参公”管理的121个,按事业单位管理的327个,分别占总数的27%和73%;在县级运管机构中,按公务员管理或“参公”管理的496个,其余的为事业单位。
  三是机构规格不统一。省级运管机构中,10个为副厅级单位或主要负责人为副厅级,其他为处级;市级运管机构规格差异较大,青岛、杭州等四市为副厅级,西安、厦门、哈尔滨等61个市为正处级,太原、海口等162个市为副处级,还有221个为科级;县级运管机构中,浙江萧山市、青岛崂山区等11个为副处级,吉林乾安县等461个为正科级,山西清徐县等783个为副科级,还有1632个无明确级别。
  四是机构名称不统一。全国运管机构名称五花八门,有“道路运输管理局(处)”,有“公路运输管理局(处)”,也有“交通运输管理局”,还有“运输管理局(处)”。调查表明,全国运管机构的名称,省级有16种,市级有20种,县级有17种。
  职能
  1986年,交通部、国家经委颁布《公路运输管理暂行条例》、《公路运管费征收和管理办法》,明确了运管机构对公路运输的监督检查及运管费征收职责。上世纪90年代之后,全国有27个省(市、区)相继出台有关道路运输的地方性法规、规章,赋予了各地运管机构管理道路运输及其相关业务的职能,并增加了其他的职能。如江苏、福建等省市运管机构负责水路运输行业管理,北京、上海、广州等城市运管机构承担轻轨、地铁等轨道交通管理职责,河北、浙江、青海等省运管机构负责出租车管理,山西省运管机构承担着源头治超职责,江西省运管机构负责营运车辆综合性能检测管理等。2004年《道路运输条例》出台,授权并确定运管机构行政执法主体资格地位,明确了运管机构在道路客货运输、站场、机动车维修、驾驶员培训的行政许可和市场监管职责。大部制改革和燃油税费改革实施后,取消了运管机构的行政事业费征收职能,增加了对城市客运管理、汽车租赁管理、营运车辆综合性能检测管理以及物流市场的管理等职能。
  
运管机构职能演变的曲折性和复杂性以及各地认识上和落实上的差距,导致运管机构职能设定和履行存在四个突出问题。
  一是管理与执法分离。
部分地区实行交通综合执法,将《道路运输条例》赋予运管机构的监督检查和行政处罚职能剥离,不仅造成行业管理职能肢解,执法主体和复议主体错位,引发行政复议和行政诉讼,而且影响道路运输市场监管,带来安全隐患,对运管部门的源头治超工作形成了制约。
  二是运管职能被分解。部分省(市、区)平行设置或重复设置多个运管机构,人为将运管职能分解,既造成道路运输行政许可主体混乱,又割裂了道路运输子行业之间的内在联系,破坏了道路运输市场及其监管的统一性,为推进城乡客运一体化和综合运输体系建设制造了障碍。
  三是职能调整进展缓慢。各地政府对划归交通运输部门的城市客运管理职能调整落实不到位,管理主体选择不统一,职能移交进展缓慢。有的地方将新职能落实到运管机构,有的则另设管理机构,造成系统内部的职责交叉和多头管理。
  四是重收费轻管理、重处罚轻服务。成品油价格与税费改革前,由于自收自支的单位性质,导致基层运管机构“重收费、轻管理”以及“以费养人”,对市场监管等职能落实不到位。税费改革后,为了稳定队伍,保障开支,个别经费不到位的运管机构又出现了“重处罚、轻管理”,“以罚代管”的问题。
  队伍建设
  各省运管机构编制管理和控制方式不一,吉林、浙江、新疆、云南等14个地区省(区)级编办(委)与省(区)交通(运输)厅联合核定人员编制,其他均为分级核定编制。据不完全统计,全国现有运管人员中,省级运管人员占1.77%,市级占18.63%,县级占79.6%。省、市、县运管人员中具有大专及以上学历的,分别占职工总数的87.29%、83.86%和73.05%,但具有经济、管理、行政、法律、运输、物流等专业知识的人员缺乏,主要存在以下问题:
  一是人员编制标准陈旧,贯彻执行不一。
  二是缺乏统一的录用标准,进出机制不畅,培训教育滞后。
  三是运管机构经费保障不足,队伍装备不规范。
  在交通运输大变革、大发展的新形势下,运管机构职能调整和队伍建设的现状难以适应搞好“三个服务”、构建综合运输体系的需要,难以适应道路运输生产力发展的需要,迫切需要改革和规范。
  
任务和思路
  运管机构,是交通运输部门的重要组成部分,是交通运输部门履行运输市场规划、监管、安全、保障、应急、发展等职能的主要载体,既对推动道路运输结构调整、节能减排和运输现代化发挥着引导、推动作用,又对政府“保增长、保民生、保稳定、保安全”目标的实现发挥着支撑、保障功能。新形势下为了更好地履行运管机构在发挥道路运输比较优势,构建综合运输体系中负有的重要使命和历史责任,对运管机构职能进行调整、规范,加强运管队伍建设,显得尤为重要和迫切。
  道路运输管理机构职能调整与队伍建设要坚持五个理念:一是权力的公共性理念,二是法治规范的理念,三是规划协调的理念,四是统一效能的理念,五是服务的理念。具体思路是:
  
机构设置
  
一是坚持部、省、市、县四级管理机构设置和体制运行模式,取消平行分设的驾驶员培训管理、机动车维修管理等机构,一个行政区域内,一个交通运输主管部门下辖一个运管机构。在设区的市尝试通过合并、精简的方式,取消所辖各区设置的运管机构,防止人为分割市场,以避免机构重复设置,减少管理环节,精减机构人员,提高管理服务效能。
  二是完善机构设置,统一、规范运管机构的性质、规格、名称等。
  按照运管机构行政规格低于同级交通运输主管部门半格的原则,以现有机构规格为基础,就高不就低,规范运管机构规格。原则上省级运管机构为副厅级,市级运管机构为副处级,县级运管机构为副科级。
  
按照机构职能科学确定机构名称,原则上应统一为“××省(市、县)道路运输管理局”。

    三是加强领导干部管理,任免县级以上运管机构正职领导干部,原则上要事先征求上一级运管机构的意见。
  职能调整
  当前形势下,运管机构要从保安全、保民生、保稳定的要求出发,重点履行好道路运输安全监管的“三关一监督”职责,履行好新划入的城市公共交通和出租汽车的管理职责,进一步强化公共服务和应急保障能力。
  
一是维护国家法律法规赋予运管机构职能的完整性。有效整合分设机构,规范执法主体,取消交通综合执法,避免职能肢解,确保运管机构履行职能的统一、高效。
  二是督导大部制改革确定划归交通运输部门新职能在地方的移交,并按照“相近相同职能进行合并,由一个机构统一履行”的原则,在省级层面将城市客运管理职能落实到运管机构。
  三是尊重省情的差异性,保留地方政府通过立法以及“三定”规定赋予运管机构的职能。
  队伍建设
  一是合理确定队伍规模。充分考虑管理对象、范围和幅度以及道路运输行业发展规模、社会经济发展状况等,科学确定运管人员定编标准。
  
二是实施分类管理。按照职能、定岗、定员分类管理的要求,将行使行政管理职能的岗位及人员纳入公务员管理或参照《公务员法》管理,对从事公共服务的岗位及人员按事业单位管理。
  三是创新观念,转变职能。基层运管机构的工作要从重收费和罚款,向行政许可、规划引导、市场监管、公共服务转变,不断培育壮大市场主体,不断培育优化发展环境,不断提升运输服务能力和水平。
  
建议
  道路运输管理机构承担着对运输量最大、从业人员最多、通达度最高、覆盖面最广、同人民群众出行最为密切的道路运输的监管任务。其职能履行和队伍建设状况关系到国家运输政策能否落实到位,关系到运输市场的监管能否公正有效,关系到运输经济能否正常运行,还关系到人民群众能否便捷安全出行,更关系到交通运输主管部门的执政能力和行业形象。建议交通运输部积极与相关部门沟通联系,统筹协调,加强指导,并选择条件成熟的地方开展运管机构职能调整与队伍建设试点工作,积累经验,完善政策,全面推进。具体建议有:
  
关于机构建设
  
一是建议交通运输部出台运管机构职能调整和队伍建设的指导意见,指导地方政府规范运管机构设置及职能、性质、规格、人员管理、经费保障等工作,推进运管队伍的公务员或“参公”管理。
  二是建议交通运输部会商财政等部门,加强对运管机构的经费保障,根据运管机构职能的增加,如山西省开展源头治超,在2008年收费金额的基础上,逐年递增运管费或提高运管机构经费数额。
  
关于职能调整
  
一是按照政府职能法定化的原则,建议交通运输部组织力量,研究各省在道路运输职能调整和队伍建设方面好的做法,抓紧修订《道路运输条例》,将运管机构新增的职能和调整后的职能予以明确,同时,着手考虑制定《道路运输法》的前期工作。
  二是维护运管机构对道路运输市场主体实施行政许可、行政处罚职能的统一性,建立“联合执法,综合治理”的运输管理新格局。在目前不具备法律基础和执行条件的前提下,建议不再推行综合执法试点。
  三是提升运管服务和监管功能,尽快统一运管机构服装和执法标识。建议交通运输部加大对公共交通、运输场站、物流及节能减排、信息化建设等方面的政策和资金支持,为提升行业管理服务水平创造条件。
  关于队伍建设
  一是加强运管队伍建设规划。建议交通运输部会商中编办和财政部联合出台《道路运输管理机构与人员编制管理指导意见》,明确编制标准、编制调整方式和方法,由省级交通运输主管部门和编制部门核定人员编制,合理确定运管队伍规模。
  二是建立进入退出机制。建议交通运输部制定出台运管机构工作人员录用和岗位设置指导意见,明确准入标准,加强录用管理,完善退出机制,畅通分流渠道。
  三是制定运管队伍培训规划。利用各级各类教育培训机构,对运管机构的主要领导进行轮训,对执法人员和业务骨干进行法律、业务等专项培训,逐步改善运管队伍的专业结构、知识结构,提高整体素质,建设一支政治强、业务精、作风硬的道路运输管理队伍。
  小结
  发展现代道路运输业,机构是保障,队伍是关键。此次调研收到了交流学习、统一认识、理清思路、创新观念、推进管理的效果,全国运管系统广大干部职工深切感受到了部党组对道路运输工作的重视和对运管队伍的关心,进一步增强了落实部党组“路运并举”方针、推进道路运输又好又快发展的信心和决心。各级交通运输部门要在部党组的正确领导下,以科学发展观为指导,以“三个服务”为中心,大力推进运管机构职能调整与队伍建设,不断提升道路运输公共服务能力、安全生产能力、应急保障能力、市场监管能力,努力建设一支能正确履行职能,为行业解难,为政府分忧,为社会尽责的运管队伍,为道路运输科学发展提供有力的体制机制保障和智力支撑。(中国交通报 报道)


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